全面预算管理是指企业在战略目标的指导下，对未来的经营活动和财务结果进行充分、全面预测和筹划，将实际完成情况与预算目标不断对照和分析，及时改善和调整经营活动，帮助管理者更有效地管理企业，最大程度地促进企业战略目标的实现。对国有企业而言，实施全面预算管理既是国资委等监管部门对国有企业的要求，也是国有企业实现战略目标、促进科学发展的需要。国有企业实施全面预算管理水平上存在较大差距，多数国有企业在实施全面预算中存在着这样或那样的问题，需要进一步提高认识，并采取积极有效的措施以提高全面预算管理水平，促进企业战略目标的实现。

 一、国有企业实施全面预算的必要性

(一)实施全面预算管理是监管部门对国有企业的要求

财政部、证监会、审计署、银监会、保监会五部委联合下发了《企业内部控制基本规范》，要求自2009年7月1日起在上市公司范围内施行，鼓励非上市的大中型企业执行，内部控制制度体系中对全面预算作了明确规定。按五部委的要求，中央企业与省属国有企业即使没有上市也应当尽早执行相关政策。

2011年11月国资委出台了《关于进一步深化中央企业全面预算管理工作的通知》，要求央企推进全面预算管理;之后各省国资委先后出台了“省属企业全面预算管理暂行办法”，办法要求国有企业应执行全面预算管理，将全面预算管理纳入国有企业考核体系之中，实施全面预算管理是国有企业的不二选择。

 (二)实施全面预算管理是国有企业应对复杂经济环境、实现发展战略目标的需要

“凡事预则立，不预则废。”全面预算管理是现代企业内部管理控制的一种主要方法，以实现企业战略目标为出发点，对销售收入、生产成本、费用、资金等各方面进行分析、预测和决策，通过业务、资金、信息、人才的整合，实施适度的分权授权、战略驱动的业绩评价等，来实现企业的资源合理配置并真实地反映出企业的实际需要，进而对作业协同、战略贯彻、经营现状与价值增长等方面的最终决策提供支持。国有企业要想在风云变幻市场中及时把握机会、赢得主动，需要改变传统的管理方法、创新管理思维，引入适应新的管理手段，实施全面预算管理成为国有企业的必然选择。

 二、国有企业全面预算管理中存在的问题

(一)对全面预算认识不到位

在全面预算实施过程中，部分国有企业对全面预算管理的认识还存在一定的偏差，有的认为全面预算是财务部门的事情，领导重视程度不够，没有实现全员参与，未能实现各部门协同运作;有的认为全面预算是母公司的事，分、子公司只须按指令执行就可以了，未能发挥分、子公司的积极主动性;有的认为全面预算与战略关系不大，未能发挥全面预算的资源配置作用，缺乏长远规划;有的认为全面预算就是工作计划，预算编制流程保留着浓重的计划经济指令性色彩，预算编制方法不科学，使得全面预算流于形式;有的不重视对执行结果的运用，未能与绩效考核之次薪酬挂钩，使得全面预算执行效果不佳。

 (二)全面预算管理体系不健全

国有企业应当制定符合本单位实际的全面预算管理制度，建立完善的预算管理体系，明确本企业的预算领导机构、责任部门与责任人，结合本企业所处行业、规模等实际情况，制定科学、合理的预算管理指标体系。实务中，一些国有企业预算管理体系不完善，责任不明确，预算管理目标与负责人员的职责不匹配，相关部门多按照有利于自己的方向安排，在指标设计上未能有效避免“本位主义”及“经验主义”，没有按照“上下结合、分级编制、逐级汇总”的程序进行，有些目标设定过低，基本上不需要努力就能够完成。

 (三)预算执行不严格，预算调整具有随意性

企业内部难免出现总公司与子、分公司相互博弈的现象，尤其是合资子公司等，存在与企业总体利益不一致的现象，本位主义表现更为明显，导致不按照母公司统一要求执行全面预算，致使全面预算执行不力。预算执行过程中串用、挪用预算及超预算等现象时有发生，使得全面预算管理流于形式，致使整体效益低下。有些国有企业对预算调整表现出较大的随意性，调整程序不严格，调整条件要求不高。

 (四)预算执行情况分析不深入，结果运用不合理

有些国有企业未能在充分收集有关财务、业务、市场、技术、政策、法律等方面信息资料的基础上，根据不同情况分别采用比率分析、比较分析、因素分析等方法，从定量与定性两个层面充分反映预算执行现状、发展趋势及其存在的潜力。未能有效地对预算分析流程和方法实施控制，以确保预算分析结果准确、合理。有些国有企业忽视了预算偏差纠正这个重点环节，降低了全面预算的作用。部分国有企业对预算考评的结果运用不合理，未能把考核结果与预算执行单位管理者、相关员工的薪酬挂钩，对全面预算考核结果不能有效兑现或及时兑现。

 三、国有企业改进全面预算管理的措施

(一)提高对全面预算管理的认识

全面预算管理需要企业高层管理者重视，并推动全面预算的实施，也需要各部门相互配合、协调动作及全体员工的积极参与。为保证全面预算能够得到有效实施，需要加大对全体员工的宣传与教育，使他们能够正确认识全面预算。全面预算管理部门应将预算指标层层分解，并逐步将指标细化落实到每一位员工，使员工个人的利益与预算指标相挂钩，让全员明白各自日常活动产生的财务效应，个别行为对企业整体效果的影响，激发和调动全体员工的积极性，积极参与全面预算管理。

 (二)健全全面预算管理体系

全面预算管理的效率取决于预算组织结构的合理性、责任层次与责任界限的明晰性。全面预算管理体系一般包含三个层次，分别是预算管理委员会、预算管理办公室和预算执行单位。预算管理委员会由董事会直接领导，对董事会负责，是全面预算的最高决策和管理机构，负责企业预算目标、预算政策、预算程序的制定;审查预算草案并提交董事会审核批准;负责预算方案的下达、实施、考核、修订及考评等;预算管理办公室隶属于预算管理委员会，是预算管理的日常办事机构，对预算管理委员会负责，负责协调预算管理过程中出现的各种问题;预算执行单位按照预算管理管理委员会的要求组织全面预算的具体实施。

 (三)实现全面预算管理真正“全面”

全面预算管理的核心体现在“全面”上，它具有“全员、全额、全程”的特点，涵盖了企业一切经济活动，涉及企业的人、财、物各个方面，供、产、销各个环节。所谓“全员”就是企业全体员工通过对预算过程的参与，把各部门的作业计划和企业资源用透明的程序进行配比，实现企业资源高效配置;所谓“全额”是指预算金额的总体性，包括生产经营活动、投资活动、筹资活动，真实地反映企业所有业务活动;所谓“全程”是指通过预算的制定、执行、监控、考核与评价，实现对企业经营活动的全面计划、组织、协调和控制。

 (四)提升信息化管理水平

全面预算管理是一项复杂的系统工程，涉及数据量大、结构复杂，特别是一些特大型国有企业，其所属子、分公司众多，且多跨行业、跨地域经营，管理难度大。为有效实施全面预算管理，国有企业应加强标准化建设，完善信息化管理体系，以信息管理手段改进提升全面预算管理效率和质量，完善各种控制标准和控制程序，防止下属子、分公司私自更改预算或不按预算执行。

 (五)规范预算调整程序，注重分析与纠偏

预算调整必须执行规定的程序，严格界定调整范围及条件，明确规定除国家政策调整、企业改革重组、不可抗力等客观原因致使原有预算编制基础发生重大变化外，一律不得进行调整。预算调整权限属预算管理委员会。预算管理办公室定期对预算执行情况进行分析、评估，找出差异，不论是有利差异还是不利差异，都要认真分析并提出改进措施。实务中应避免分析就是找剔除因素，重点关注偏差的改进措施，及时纠正偏差。

 (六)加强执行结果考核运用，促进全面预算管理水平提升

预算考评包含对整个预算管理系统进行考核评价，既有对企业业绩进行评价，又有对预算执行者的考核与评价。预算考评增强了预算执行者的成就感，具有较强的激励作用。通过预算考评肯定了预算责任主体的工作业绩，这是企业对管理工作业绩的认可。将预算考核结果与奖惩制度挂钩，进一步激发管理者的主观能动性和全体员工的积极性。奖惩方案要注意各部门利益分配的合理性，要根据各部门承担的工作难易程度和技术含量合理确定奖励差距。考核结果运用应奖罚并举，不能只奖不罚，并防止奖惩实施中的人情因素。