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国资监管收权与放权之变：国资与财政长期“掰手腕”
添加日期：2018年05月14日
一边是加强国企统一监管，一边是逐步将更多的权力放手给企业，从中央到地方，国资监管正经历一场前所未有的变革之路。日前，中央全面深化改革委员会召开第二次会议强调，我国将推进中央党政机关和事业单位经营性国有资产集中统一监管试点，要坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离。而这一表态也被业内看做是我国正加速把分散在各个部门的国企监督管理职能集中在国资委的实际表现。然而，另一方面，近年来，我国也在加速推进国资委对国企从管企业向管资本转变的“放权”改革。今年的《政府工作报告》提出，我国将制定国企出资人监管权责清单，管住国资委过度干预国企的“手”，赋予国企更多自主权。
长期“掰手腕”的国资与财政
“由于历史原因，在我国不同类型的国企和事业单位的管理权长期分散在多个部门手中。”国资专家、上海天强管理咨询有限公司总经理祝波善直言，而本次中央深改委第二次会议所提的统一监管试点，就是为了解决我国事业单位，特别是大量即将转企的事业单位所掌握的国有资产监管体制模糊的问题。
祝波善介绍，目前，我国的国企和部分事业单位手中握有大量国有资产，前者主要划分为三类管理体系，即国资委体系、财政部体系和文化部门体系。而对于本次统一监管试点的事业单位，祝波善介绍，虽然地方层面在这项改革上已纷纷动作，但中央层面的管理制度却一直难以捋顺，相应工作机制始终没有建立起来。“目前，我国中央层面事业单位改革是由中央编办管理，而事业单位资产管理权力在财政部手中，日常工作的管理、监督则是由各相关部委负责，国务院国资委并没有太多介入，比如水利部下属的水利规划院以及中国贸促会下属事业单位，虽然具有市场职能，但却由相关部委考核、管理，由财政部行使部分国有资产管理职能，与国务院国资委没有任何关系。”祝波善坦言，在牵扯这么多部门的情况下，这项改革确实推进的相对滞缓，去年我国才刚刚完成将转制后的、原直属于共青团中央的中青旅(21.660, -0.08, -0.37%)划入国资系统管理，但目前情况类似却未完成改革的部委下属经营性事业单位还有很多。
祝波善等多位国资专家都向北京商报记者分析称，归根结底，目前真正需要解决的还是国资部门和财政部门长期“掰手腕”、管理界限不清晰的问题，财政部管理不在国务院国资委管辖范围内、由各部委直属事业单位的国有资产，负责它们的清产核资、登记、投资、股权变动等相关工作的监督管理，而未来如果这些事业单位转制后，国务院国资委和财政部到底如何分配管理权，是否按照此前政策思路都统一到国资系统是制度改革的重头戏。
国资委角色回归本位
如果说，事业单位国有资产集中统一监管试点是为了给国资委“集权”铺路的话，那近几年我国一直推行的国资委“从管资产到管资本”改革，则被业界看做是国资部门“放权”改革的重要一环。“国资委的‘集权’与‘放权’并不相悖，而且这两项改革将相互配合让国资部门的职能真正回归本位。”祝波善表示，国资委即国有资产监督管理委员会，扮演的应该是制定国有资产游戏规则，负责国有资产布局的角色，类似证监会，然而现在的国务院国资委却成了近百家所管央企的利益代言人。
与此同时，祝波善还坦言，由于国资部门和财政部门对于国有资产的权责划分不清，造成这两个部门长期都存在权责不对等的情况，比如国资委一直在担当考核国企的职责，包括为企业制定主营业务等，但是企业经营不好，国资委本身并不承担相应的责任，而今年我国将制定的国有资本监管权力和责任清单就是为了改变这一现状，进一步划分权力、责任的边界。
实际上，去年5月，国务院办公厅就曾转发过《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》(以下简称《方案》)，明确提出我国将严格按照出资关系界定监管范围，科学界定国有资产出资人监管的边界。
国务院发展研究中心企业研究所副所长袁东明表示，从《方案》到权责清单，出资人与企业之间关系界定正在变得愈发明晰，前者主要是取消和下放一批权力给企业，而后者相当于一个正面清单，即清单里有的能监管，清单里没有的就不属于监管事项。
地方改革“样本”先行
其实，不论是统一监管还是权责划分，地方国资部门的改革已明显跑赢中央。
北京商报记者梳理发现，目前云南、江西、内蒙古、山东、黑龙江、广东等多地正在积极推动经营性国有资产统一监管，部分省份更是已经将此前一直由财政部门管理的金融国企也纳入到地方国资委的统一监管中。业界有统计数据显示，全国已有半数省级国资委监管覆盖面超过90%，部分城市国资委，包括深圳、郑州等基本实现全覆盖，上海、广州、宁波等地区县国资委也基本完成了这一工作。
另一方面，早在三、四年前，多个地方国资委就已经启动出资人权责清单的研究。截至目前，北京、天津、合肥等地方国资委均已出台相关的权责清单。
在祝波善看来，未来中央层面国资管理体制的改革可能将与地方类似，即由国务院国资委组建成立国有资本运营、投资公司，将一部分权责重新划分，下放给这两类公司，而从各个部门下改制划转过来的企业，也不会简单由国务院国资委直管，而是由这些运营、投资公司来管理。
举例来说，业界有消息称，根据部分地方国资监管机构列出的权责清单，在战略管理方面，当地投资运营国企发展战略、中长期规划由董事会审批，地方国资委在董事会中行使表决权;在资产管理方面，当地投资运营国企内部子企业之间的产权无偿划转、通过产权市场转让国有产权、子企业增资、公司及子企业重大资产处置事项由董事会审批，地方国资委在董事会中行使表决权;在投资管理方面，该地方投资运营国企计划、并购、重组及投资项目立项由董事会审批，地方国资委在董事会行使表决权;在融资管理方面，该地方投资运营国企股权融资、上市等重大融资事项由董事会审批，地方国资委在董事会行使表决权。同时，在预算管理、人事任免及薪酬和考核管理等方面，该地方投资运营国企的预算、决算方案也是由董事会审批，地方国资委在董事会中行使表决权。
长期“掰手腕”的国资与财政
“由于历史原因，在我国不同类型的国企和事业单位的管理权长期分散在多个部门手中。”国资专家、上海天强管理咨询有限公司总经理祝波善直言，而本次中央深改委第二次会议所提的统一监管试点，就是为了解决我国事业单位，特别是大量即将转企的事业单位所掌握的国有资产监管体制模糊的问题。
祝波善介绍，目前，我国的国企和部分事业单位手中握有大量国有资产，前者主要划分为三类管理体系，即国资委体系、财政部体系和文化部门体系。而对于本次统一监管试点的事业单位，祝波善介绍，虽然地方层面在这项改革上已纷纷动作，但中央层面的管理制度却一直难以捋顺，相应工作机制始终没有建立起来。“目前，我国中央层面事业单位改革是由中央编办管理，而事业单位资产管理权力在财政部手中，日常工作的管理、监督则是由各相关部委负责，国务院国资委并没有太多介入，比如水利部下属的水利规划院以及中国贸促会下属事业单位，虽然具有市场职能，但却由相关部委考核、管理，由财政部行使部分国有资产管理职能，与国务院国资委没有任何关系。”祝波善坦言，在牵扯这么多部门的情况下，这项改革确实推进的相对滞缓，去年我国才刚刚完成将转制后的、原直属于共青团中央的中青旅(21.660, -0.08, -0.37%)划入国资系统管理，但目前情况类似却未完成改革的部委下属经营性事业单位还有很多。
祝波善等多位国资专家都向北京商报记者分析称，归根结底，目前真正需要解决的还是国资部门和财政部门长期“掰手腕”、管理界限不清晰的问题，财政部管理不在国务院国资委管辖范围内、由各部委直属事业单位的国有资产，负责它们的清产核资、登记、投资、股权变动等相关工作的监督管理，而未来如果这些事业单位转制后，国务院国资委和财政部到底如何分配管理权，是否按照此前政策思路都统一到国资系统是制度改革的重头戏。
国资委角色回归本位
如果说，事业单位国有资产集中统一监管试点是为了给国资委“集权”铺路的话，那近几年我国一直推行的国资委“从管资产到管资本”改革，则被业界看做是国资部门“放权”改革的重要一环。“国资委的‘集权’与‘放权’并不相悖，而且这两项改革将相互配合让国资部门的职能真正回归本位。”祝波善表示，国资委即国有资产监督管理委员会，扮演的应该是制定国有资产游戏规则，负责国有资产布局的角色，类似证监会，然而现在的国务院国资委却成了近百家所管央企的利益代言人。
与此同时，祝波善还坦言，由于国资部门和财政部门对于国有资产的权责划分不清，造成这两个部门长期都存在权责不对等的情况，比如国资委一直在担当考核国企的职责，包括为企业制定主营业务等，但是企业经营不好，国资委本身并不承担相应的责任，而今年我国将制定的国有资本监管权力和责任清单就是为了改变这一现状，进一步划分权力、责任的边界。
实际上，去年5月，国务院办公厅就曾转发过《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》(以下简称《方案》)，明确提出我国将严格按照出资关系界定监管范围，科学界定国有资产出资人监管的边界。
国务院发展研究中心企业研究所副所长袁东明表示，从《方案》到权责清单，出资人与企业之间关系界定正在变得愈发明晰，前者主要是取消和下放一批权力给企业，而后者相当于一个正面清单，即清单里有的能监管，清单里没有的就不属于监管事项。
地方改革“样本”先行
其实，不论是统一监管还是权责划分，地方国资部门的改革已明显跑赢中央。
北京商报记者梳理发现，目前云南、江西、内蒙古、山东、黑龙江、广东等多地正在积极推动经营性国有资产统一监管，部分省份更是已经将此前一直由财政部门管理的金融国企也纳入到地方国资委的统一监管中。业界有统计数据显示，全国已有半数省级国资委监管覆盖面超过90%，部分城市国资委，包括深圳、郑州等基本实现全覆盖，上海、广州、宁波等地区县国资委也基本完成了这一工作。
另一方面，早在三、四年前，多个地方国资委就已经启动出资人权责清单的研究。截至目前，北京、天津、合肥等地方国资委均已出台相关的权责清单。
在祝波善看来，未来中央层面国资管理体制的改革可能将与地方类似，即由国务院国资委组建成立国有资本运营、投资公司，将一部分权责重新划分，下放给这两类公司，而从各个部门下改制划转过来的企业，也不会简单由国务院国资委直管，而是由这些运营、投资公司来管理。
举例来说，业界有消息称，根据部分地方国资监管机构列出的权责清单，在战略管理方面，当地投资运营国企发展战略、中长期规划由董事会审批，地方国资委在董事会中行使表决权;在资产管理方面，当地投资运营国企内部子企业之间的产权无偿划转、通过产权市场转让国有产权、子企业增资、公司及子企业重大资产处置事项由董事会审批，地方国资委在董事会中行使表决权;在投资管理方面，该地方投资运营国企计划、并购、重组及投资项目立项由董事会审批，地方国资委在董事会行使表决权;在融资管理方面，该地方投资运营国企股权融资、上市等重大融资事项由董事会审批，地方国资委在董事会行使表决权。同时，在预算管理、人事任免及薪酬和考核管理等方面，该地方投资运营国企的预算、决算方案也是由董事会审批，地方国资委在董事会中行使表决权。
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