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资源税改革，会动谁的奶酪?
添加日期：2016年07月14日
《全面推进资源税改革的通知》（以下简称《通知》）于2016年5月10日由财政部发布，并于2016年7月1日起实施。《通知》要求，通过全面实施清费立税、从价计征改革，理顺资源税费关系，建立规范公平、调控合理、征管高效的资源税制度，有效发挥其组织收入、调控经济、促进资源节约集约利用和生态环境保护的作用。
《通知》明确了资源税改革的主要内容，包括扩大资源税征收范围，开展水资源税改革试点工作；实施矿产资源税从价计征改革；全面清理涉及矿产资源的收费基金；合理确定资源税税率水平；加强矿产资源税收优惠政策管理，提高资源综合利用效率等。在日前举行的2016中国循环经济论坛上，中国财政科学研究院资源环境研究中心主任陈少强对我国的资源税改革进行了详细解读。
记者：我国全面推行资源税改革经历了哪些过程？
陈少强：关于资源税我们并不陌生，早在1984年我国就开始征收资源税，对在我国境内从事原油、天然气、煤炭等矿产资源的单位和个人征收资源税。1994年，国务院颁布并实施了资源税暂行条例，确定了普遍征收、从量定额计征的方法。我们现在提出全面开征资源税的一个重要内容是“计价”征收，因为当时考虑的是根据定额来征收，当时的矿产品还是以计划定价为主，在价格稳定的情况下便于监管操作。
从2010年起，我国先后实施了对原油、天然气、煤炭、稀土、钨、钼6个品目资源税从价计征改革，并全面清理相关的收费和基金。资源税从开征至今已有31年，近10年来资源税收入增长较快，年均增长率约为27%，成为资源富集地区的重要税收来源。2014年，全国资源税的税收是1083.82亿元，但是相对于同年的增值税3万亿元来说，还是一个小税种。这也是2016年将全面推进资源税改革放在“营改增”之后的第二项改革的原因。
从结构来看，2014年，山东的资源税贡献是最大的，其次是黑龙江、陕西、辽宁、内蒙古。从资源税贡献的税目来看，最高是原油，其次是非金属、原矿、煤炭、黑色金属等等。
记者：为什么要进行资源税改革？
陈少强：现行资源税制已经不适合经济改革和资源节约型、环境友好型社会建设的需要，主要存在以下几个突出的问题：
一是计税的依据缺乏弹性，不能合理有效地调节资源收益。目前大部分资源税目仍实行从量定额计征，相对固化的税额标准与体现供求关系、稀缺程度的资源价格不挂钩，不能随着价格变动而自动调整。在资源价格上涨时，不能相应增加税收；在价格低迷的时候，又难以为企业减负，资源税组织收入和调节经济的功能下降，与矿业市场发展不相适应。
二是征税范围偏窄，许多自然资源并没有纳入征税范围。现行的资源税征收范围仅限于矿产品和盐，与生产生活密切相关的水、森林、草场、滩涂等资源并未纳入到征收范围，不能全面发挥资源税促进资源节约保护的作用，也不利于发展循环经济和推进生态文明建设。
三是税负重叠，企业负担不合理。各地涉及矿产资源的收费基金项目较多，许多收费基金与资源税征收对象、方式、环节相同，调节功能相似，造成资源税负重叠，加重了企业负担。
四是税权过于集中，不利于调动地方的积极性。除海洋、原油、天然气资源税以外，其他资源税均为地方收入。但地方政府仅对少数矿产品的具体适用税率有确定权，多数矿产品的税率均由中央统一确定，地方政府不能因地制宜、因时制宜完善相关政策，不利于调动其发展经济和组织收入的积极性。为了解决上述突出问题，有必要全面推进资源税改革，完善资源税制度。
记者：全面推行资源税改革有什么重要意义？
陈少强：推进资源税改革的意义有以下几点：一是有利于理顺政府与企业的分配关系，促进资源行业持续健康发展。通过等比例的自动调节机制，实现企业和政府之间收益分配关系的自动调整。二是有利于规范税费关系，减轻企业不合理的税费负担。通过清费立税的原则，规范政府和企业的关系。三是有利于强化税收调节机制，促进资源节约和高效利用。四是有利于调动地方政府发展经济和组织收入的积极性，努力做到因地制宜、精准施策。在统一税政的基础上，实施适度分权，赋予地方政府确定部分资源税目税率、税收优惠及提出开征新税目建议等税政管理权。五是有利于统一规范税制，为资源税改革立法工作奠定良好的基础。从2010年起，我国先后对原油、天然气、煤炭、稀土、钨、钼6个品目实行了清费立税、从价计征改革试点。此次改革推广到所有矿产品，与之前实施的相关品目改革实现了并轨，统一规范了资源税征收制度。
记者：推行资源税改革，确立了哪些原则与目标？
陈少强：一是清费立税。要着力解决当前存在的税费重叠、功能交叉问题，将矿产资源补偿费的收费基金适当并入资源税，取缔违规、越权设立的各项收费基金，进一步理顺税收关系。二是合理负担。兼顾企业的实际情况和承受能力，借鉴煤炭等资源税费改革经验，合理确定资源税计税的依据和税率水平，增强税收弹性，总体上不增加企业税费负担。三是适度分权。结合我国资源分布不均衡、地域差距较大的情况，在不影响全国统一市场的情况下，赋予地方适当的税政管理权限。四是循序渐进。在煤炭、石油、天然气等实施从价计征改革的基础上，对其他矿产资源全面实施改革，积极创造条件，逐步对一些自然资源开征资源税。
改革的主要目标是通过全面实施清费立税、从价计征改革，理顺资源税费关系，建立规范公平、调控合理、征管高效的资源税制度，有效地发挥其组织收入、调控经济、促进资源节约和生态环境保护的作用。
记者：全面推行资源税改革的任务内容包括哪些？
陈少强：本次全面推进资源税改革的内容包括以下几点：
一是逐步扩大征税的范围。逐步将水、森林、草场、滩涂等资源纳入征税范围，并率先在河北省开展水资源费改税试点，条件成熟后在全国全面推广。
二是全面推广从价计征方式。此次改革对绝大部分矿产品实行了从价计征，但从便利征管原则出发，对经营分散、多为现金交易且难以管控的粘土、砂石等少数矿产品，依然实行从量定额计征。
三是全面清理收费基金。此次改革将全部资源税目矿产资源补偿费降为零，停征价格调节基金，取缔地方针对矿产资源违规设立的收费基金项目，有效减轻企业负担。
四是合理确立税费水平。由中央统一规定了矿产品的税率幅度。在规定的税率幅度内，省级人民政府按照改革前后税费平移的原则，并根据资源禀赋、企业承受能力等因素，对主要应税产品提出具体的税率建议，报财政部、国税总局确定后核准实施。
五是合理设置税收优惠政策。对于符合条件的采用充填开采方式、衰竭期矿山采出的矿产资源，资源税分别减征50%、30%。同时，对鼓励利用的低品位矿、废石、尾矿、废水、废气等提取的矿产品，授权省级人民政府根据实际确定是否减免税收，以便地方政府因地制宜精准施策。
记者：全面推行资源税会遇到哪些难题？
陈少强：我总结有三大难点：
第一个难点是各种利益主体的调整。全面推进资源税改革必然涉及到各方利益，包括政府与企业的关系，降低企业税负与稳定地方收入的平衡；政府与老百姓的关系，因为资源税不仅涉及到企业，而且涉及到老百姓的相关利益，社会的敏感性比较大；政府与政府的关系，包括中央与地方，中央和地方在资源税的税权划分上是一个调整，我们给资源税适度分权，到底分权到什么程度？如何妥善地处理财政分权改革是一个难点。还有地方政府之间就资源税税收计征关系，实际上是地方政府核心竞争力的问题。
第二个难点是征税依据，包括税率与资源价格的依据。确定税率需要大量的数据，但是一些企业的大数据并不容易获得。所以科学地确定税率，对我们也是一个考验。还有资源价格的决定，将资源税征收范围拓展到森林、滩涂，但这些资源价格的确定恰恰是最难的。因为这些资源很难进入生产领域，进入市场流通领域，公共资源面临的产权关系界定不够清楚，因此，各方利益包括市场、政府、老百姓、企业利益的调整，将充满着一定的变数。
第三个难点是清费工作的开展，本意是为了减轻企业负担，规范政府和企业的关系。但是在历次的清理收费的工作中，发现收费经常容易出现反弹的情况。所以将全面推进资源税改革与清费工作相结合，也是下一步需要考虑的重要问题。
《通知》明确了资源税改革的主要内容，包括扩大资源税征收范围，开展水资源税改革试点工作；实施矿产资源税从价计征改革；全面清理涉及矿产资源的收费基金；合理确定资源税税率水平；加强矿产资源税收优惠政策管理，提高资源综合利用效率等。在日前举行的2016中国循环经济论坛上，中国财政科学研究院资源环境研究中心主任陈少强对我国的资源税改革进行了详细解读。
记者：我国全面推行资源税改革经历了哪些过程？
陈少强：关于资源税我们并不陌生，早在1984年我国就开始征收资源税，对在我国境内从事原油、天然气、煤炭等矿产资源的单位和个人征收资源税。1994年，国务院颁布并实施了资源税暂行条例，确定了普遍征收、从量定额计征的方法。我们现在提出全面开征资源税的一个重要内容是“计价”征收，因为当时考虑的是根据定额来征收，当时的矿产品还是以计划定价为主，在价格稳定的情况下便于监管操作。
从2010年起，我国先后实施了对原油、天然气、煤炭、稀土、钨、钼6个品目资源税从价计征改革，并全面清理相关的收费和基金。资源税从开征至今已有31年，近10年来资源税收入增长较快，年均增长率约为27%，成为资源富集地区的重要税收来源。2014年，全国资源税的税收是1083.82亿元，但是相对于同年的增值税3万亿元来说，还是一个小税种。这也是2016年将全面推进资源税改革放在“营改增”之后的第二项改革的原因。
从结构来看，2014年，山东的资源税贡献是最大的，其次是黑龙江、陕西、辽宁、内蒙古。从资源税贡献的税目来看，最高是原油，其次是非金属、原矿、煤炭、黑色金属等等。
记者：为什么要进行资源税改革？
陈少强：现行资源税制已经不适合经济改革和资源节约型、环境友好型社会建设的需要，主要存在以下几个突出的问题：
一是计税的依据缺乏弹性，不能合理有效地调节资源收益。目前大部分资源税目仍实行从量定额计征，相对固化的税额标准与体现供求关系、稀缺程度的资源价格不挂钩，不能随着价格变动而自动调整。在资源价格上涨时，不能相应增加税收；在价格低迷的时候，又难以为企业减负，资源税组织收入和调节经济的功能下降，与矿业市场发展不相适应。
二是征税范围偏窄，许多自然资源并没有纳入征税范围。现行的资源税征收范围仅限于矿产品和盐，与生产生活密切相关的水、森林、草场、滩涂等资源并未纳入到征收范围，不能全面发挥资源税促进资源节约保护的作用，也不利于发展循环经济和推进生态文明建设。
三是税负重叠，企业负担不合理。各地涉及矿产资源的收费基金项目较多，许多收费基金与资源税征收对象、方式、环节相同，调节功能相似，造成资源税负重叠，加重了企业负担。
四是税权过于集中，不利于调动地方的积极性。除海洋、原油、天然气资源税以外，其他资源税均为地方收入。但地方政府仅对少数矿产品的具体适用税率有确定权，多数矿产品的税率均由中央统一确定，地方政府不能因地制宜、因时制宜完善相关政策，不利于调动其发展经济和组织收入的积极性。为了解决上述突出问题，有必要全面推进资源税改革，完善资源税制度。
记者：全面推行资源税改革有什么重要意义？
陈少强：推进资源税改革的意义有以下几点：一是有利于理顺政府与企业的分配关系，促进资源行业持续健康发展。通过等比例的自动调节机制，实现企业和政府之间收益分配关系的自动调整。二是有利于规范税费关系，减轻企业不合理的税费负担。通过清费立税的原则，规范政府和企业的关系。三是有利于强化税收调节机制，促进资源节约和高效利用。四是有利于调动地方政府发展经济和组织收入的积极性，努力做到因地制宜、精准施策。在统一税政的基础上，实施适度分权，赋予地方政府确定部分资源税目税率、税收优惠及提出开征新税目建议等税政管理权。五是有利于统一规范税制，为资源税改革立法工作奠定良好的基础。从2010年起，我国先后对原油、天然气、煤炭、稀土、钨、钼6个品目实行了清费立税、从价计征改革试点。此次改革推广到所有矿产品，与之前实施的相关品目改革实现了并轨，统一规范了资源税征收制度。
记者：推行资源税改革，确立了哪些原则与目标？
陈少强：一是清费立税。要着力解决当前存在的税费重叠、功能交叉问题，将矿产资源补偿费的收费基金适当并入资源税，取缔违规、越权设立的各项收费基金，进一步理顺税收关系。二是合理负担。兼顾企业的实际情况和承受能力，借鉴煤炭等资源税费改革经验，合理确定资源税计税的依据和税率水平，增强税收弹性，总体上不增加企业税费负担。三是适度分权。结合我国资源分布不均衡、地域差距较大的情况，在不影响全国统一市场的情况下，赋予地方适当的税政管理权限。四是循序渐进。在煤炭、石油、天然气等实施从价计征改革的基础上，对其他矿产资源全面实施改革，积极创造条件，逐步对一些自然资源开征资源税。
改革的主要目标是通过全面实施清费立税、从价计征改革，理顺资源税费关系，建立规范公平、调控合理、征管高效的资源税制度，有效地发挥其组织收入、调控经济、促进资源节约和生态环境保护的作用。
记者：全面推行资源税改革的任务内容包括哪些？
陈少强：本次全面推进资源税改革的内容包括以下几点：
一是逐步扩大征税的范围。逐步将水、森林、草场、滩涂等资源纳入征税范围，并率先在河北省开展水资源费改税试点，条件成熟后在全国全面推广。
二是全面推广从价计征方式。此次改革对绝大部分矿产品实行了从价计征，但从便利征管原则出发，对经营分散、多为现金交易且难以管控的粘土、砂石等少数矿产品，依然实行从量定额计征。
三是全面清理收费基金。此次改革将全部资源税目矿产资源补偿费降为零，停征价格调节基金，取缔地方针对矿产资源违规设立的收费基金项目，有效减轻企业负担。
四是合理确立税费水平。由中央统一规定了矿产品的税率幅度。在规定的税率幅度内，省级人民政府按照改革前后税费平移的原则，并根据资源禀赋、企业承受能力等因素，对主要应税产品提出具体的税率建议，报财政部、国税总局确定后核准实施。
五是合理设置税收优惠政策。对于符合条件的采用充填开采方式、衰竭期矿山采出的矿产资源，资源税分别减征50%、30%。同时，对鼓励利用的低品位矿、废石、尾矿、废水、废气等提取的矿产品，授权省级人民政府根据实际确定是否减免税收，以便地方政府因地制宜精准施策。
记者：全面推行资源税会遇到哪些难题？
陈少强：我总结有三大难点：
第一个难点是各种利益主体的调整。全面推进资源税改革必然涉及到各方利益，包括政府与企业的关系，降低企业税负与稳定地方收入的平衡；政府与老百姓的关系，因为资源税不仅涉及到企业，而且涉及到老百姓的相关利益，社会的敏感性比较大；政府与政府的关系，包括中央与地方，中央和地方在资源税的税权划分上是一个调整，我们给资源税适度分权，到底分权到什么程度？如何妥善地处理财政分权改革是一个难点。还有地方政府之间就资源税税收计征关系，实际上是地方政府核心竞争力的问题。
第二个难点是征税依据，包括税率与资源价格的依据。确定税率需要大量的数据，但是一些企业的大数据并不容易获得。所以科学地确定税率，对我们也是一个考验。还有资源价格的决定，将资源税征收范围拓展到森林、滩涂，但这些资源价格的确定恰恰是最难的。因为这些资源很难进入生产领域，进入市场流通领域，公共资源面临的产权关系界定不够清楚，因此，各方利益包括市场、政府、老百姓、企业利益的调整，将充满着一定的变数。
第三个难点是清费工作的开展，本意是为了减轻企业负担，规范政府和企业的关系。但是在历次的清理收费的工作中，发现收费经常容易出现反弹的情况。所以将全面推进资源税改革与清费工作相结合，也是下一步需要考虑的重要问题。
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